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新土改亟待明确时间表和路线图

扫描到手机土地市场来源：中国证券报发布日期：2013-10-14 15:33 字号：T|T

摘要：深化中国土地制度改革，不仅是全面深化经济体制改革的基本内容和要求，同时对积极稳妥地推进城镇化，实现中国经济可持续健康发展，具有重要而紧迫的现实意义。

深化中国土地制度改革，不仅是全面深化经济体制改革的基本内容和要求，同时对积极稳妥地推进城镇化，实现中国经济可持续健康发展，具有重要而紧迫的现实意义。针对目前土地改革遇到的风险和阻力，应选择科学的路径和策略，制定合适的“时间表”，选择正确的“路线图”。

土地制度四方面亟待改革

中国的土地制度目前主要存在以下四个方面亟待改革的问题。

第一，城乡土地制度的二元分割。城乡土地的所有权性质不同，农村土地属于集体所有，城镇土地属于国家所有。两者使用、交换和处置权利不同；收益分配和交换价格不同，城乡土地单向流动；农村集体所有土地，经强制性征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让，但国有土地不能转为集体土地。

第二，基本制度的缺失与模糊。其一，所有权虚设。农村集体土地所有权模糊，事实被政府部门肢解以及集体组织代理人占有；城镇国有土地事实被地方政府的多部门实际占有。其二，处置权缺乏。农村集体土地使用权不能出让、转让和抵押；城市国有使用权土地可以出让、转让和抵押。其三，发展权受限。一方面，农村土地不能用于非农建设，另一方面，城乡土地用途规划没有被认真执行。其四，收益权不公。由于缺乏清晰的制度约束，农村集体所有土地的合理收益无法保障。集体土地在转为国有土地并进行开发的过程中，土地增值收益在地方政府、开发企业、集体组织和农民之间分配不公，农民合理收益难以保障。

第三，运行机制的计划垄断。其一，土地市场不完善。土地所有权市场没有形成。除农村集体土地通过行政征收转为国有土地外，农村集体土地和城镇国有土地的所有权不能交易。农村土地无市场。不仅所有权不能交换，使用权也不能自由交换。城镇土地使用权交换存在严重的地方政府“买方垄断”。其二，价格机制不健全。农村集体土地使用权仍然无偿使用，集体土地转为国有土地实行政府行政“定价”。由于存在供给垄断，城镇国有土地商住用地价格畸高，工业用地价格畸低。其三，市场交换机制没有建立。区域之间、行业之间、不同市场主体的土地供需，采用计划配置，行政审批的制度指标层层分解，地区间不允许调剂。其四，财税调节机制没有确立。土地税费制度不完善，没有征收土地闲置税，土地使用税极低。

第四，管理体制的关系不顺。行政监管、市场经营、产权管理三位一体地集中于土地行政管理部门。一方面，政府与市场的关系不规范，政府既是市场监管和宏观调控者，又是土地的经营者，政府利用行政权力，进行土地经营；另一方面，土地用途管理制度不够严格，所有者与监管者不清晰。土地行政部门同时行使监管与所有权主体角色。