从经济规模与用地规模的对比来看，2010年全社会固定资产投资达到27万亿元，是2001年3.72万亿元的7倍以上；而2010年农用地转用计划指标为490万亩，只比2001年468万亩增加22万亩，增长4.7%，经济规模增幅显著高于用地指标增幅。指标的紧张可见一斑。

但是，另一方面，各级政府通过规划修编、行政体制调整，将农村区域纳入城市版图，使城市圈不断外移，城市建成区面积已经从2000年的22439.3平方公里扩增到2011年的40058平方公里，几乎扩大了一倍。

1996～2010年，全国建设用地面积增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。其中，2010年全国土地供应总量达 645万亩，比 2006增长83.8%，2006～2010年间年均新增建设用地714万亩以上。2005～2010年，我国征地面积占新增居民点工矿用地面积的比重达67.28%。

但从使用效率来看，全国工业项目用地容积率仅为0.3～0.6，发达国家和地区一般在1以上。无论东部西部，无论城市乡村，闲置、低效土地随处可见，大马路、大广场、大厂区已经成为一些地区的“标准”配备。数据显示，全国尚有大量批而未用土地。一些地方超过两年的批后供地、实际使用比例不足50%。从人均建设用地面积来看，目前全国人均城镇建设用地已达133平方米，人均农村居民点用地达到214平方米。综合以上来看，与“用地供需矛盾日益加剧”的结论并不相符，董祚继认为。

土地的粗放利用带来的用地矛盾，表面是指标之困，实质是发展方式之滞。采访中，多位专家表达了这样的观点。另一方面，也折射出在新形势下，我国土地管理出现了许多新的情况和问题，面临前所未有的严峻挑战。董祚继认为，主要体现在三个“不可持续”：一是以外延扩张为主的建设用地模式不可持续；二是过度依赖“土地财政”的城镇建设模式不可持续；三是大规模低成本的建设征地模式不可持续。

迫切需要通过土地制度改革，优化土地资源配置，促进土地利用方式转变，从而倒逼城市发展方式以至经济发展方式的转变。

2004年，为加强土地管理，国土资源部出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，其中第十六条规定，要实行强化节约和集约用地政策，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。四年之后的2008年，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》，要求按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。在这一年召开的十七届三中全会上，提出要坚持“最严格的节约用地制度”。

但在现有的土地管理制度以及财税体制框架下，如何才能促进并激发地方节约集约用地的积极性？除了年度的建设用地指标的强力约束外，积极鼓励试点成为重要推手。

可贵的试点创新经验

试点在“无地可用”的广东、浙江等沿海地区率先开展。

从2009年起，广东省开展了大规模的旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”改造活动。通过创新存量建设用地利用和管理制度，促进城乡低效用地再开发。实现了全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高。3年多来，共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里，平均节地率达67%，增加公共服务用地4.7平方公里，建筑密度降低35%以上，绿地率大幅提高。

浙江则率先在全国开展落后产能的摸底调查和淘汰落后产能的规划编制工作。根据规划，浙江以钢铁、水泥、造纸、化纤、印染、铅蓄电池、化工、制革、砖瓦、电镀十大行业为重点，加快落后产能淘汰，促进工业发展质量和效益全面提升。未来五年，浙江计划通过淘汰落后产能盘活存量土地约2.5万亩。从2012年来看，浙江通过淘汰落后产能，共腾出土地资源12744亩，以推进低效利用建设用地二次开发、加快闲置土地处置为重点的存量挖潜工作也进展顺利。全省盘活存量建设用地约6.04万亩，超额完成年度目标任务的200%。