农民能否在自己土地上自主城镇化

很多人对政府主导的城镇化抱有警惕，推崇市场导向的、农民自主的城镇化。从一定角度上说也不无道理。城镇化就是农民进城，当然要农民自主，主观造城而无人进来，或农民想进的城又不让进，显然都不是市场导向。因此，农民自主首先是进城农民自主，其核心就是人的自由迁徙，是户籍制度改革。所以，国外的农民自主城市化都是进城农民自主占地落户。在这里最错误的，就是把人的迁徙自由这个城镇化的核心偷换为本地农民土地的开发自由。试想，如果各地农民都用自己的土地来个自主城镇化的尝试，就会造成土地资源极大浪费，生态环境极大破坏。所以，法治国家都有用途和规划管治。那么，在符合或按照政府规划，在城镇规划区范围内，是否可以由农民自主城镇化呢？这是一个有意思的问题，值得辨析清楚。

在这方面，天则所课题组援引了江苏华西村，国务院发展研究中心课题组推荐了北京（楼盘）近郊的几个典型，其中最突出的是距离天安门仅20公里的郑各庄。他们专文介绍了郑各庄如何规划先行，全村1502人将该村4332亩土地几乎全部用于城镇化开发建设，不仅办了几十家企业，还开发兴建了大规模的高层住宅楼，自主地开具村里的收据大量出售。不用说，这个村子里的原有千余农民肯定都富了，经济也壮大了，总资产据称达60亿，以至媒体上报道村里用直升机去给高尔夫球场上的领导送早点。至于他们介绍的北京郊区的其他典型，由于土地一般都已被征走大半，只是利用余下的土地自主城镇化，其富裕程度自然就远比不上郑各庄。

城郊更不用说，北京这样特大城市近郊农民自主城镇化可以致富，这当然毫无疑问。只是城郊之所以能够开发，其一，它是以其他广大农村的土地继续保持农用而不能城镇化为前提的。规划就是钱。其他广大地区的农民包括农民工服从规划作了贡献，城郊规划改变从而农用地转为建设用地的土地增值自然就不能由恰巧在城郊的农民自得，就如城郊某个地区被规划为绿化隔离带，其生计损失也不能由绿化带上居住的农民自己承担。其二，城市化是农民进城，没有农民进城就没有城市扩大、城市化率提高，进城务工农民作为城市建设的新兴力量和财政税收创造者的双重身份，理当拥有安居从而分享农地转用的权利。其三，现在农民自主城镇化的典型，只是做了自己村庄内小市政的配套，并没有承担城区大市政基础设施投入。而没有这些大市政和交通的投入，村庄本身的自主城镇化也是搞不起来的。换句话说，一个村庄的自主城镇化并没有覆盖城镇化的真实成本。这样不该得的收益全自己得了，该负担的支出又没有负担，这种富裕当然不具有普遍性，相反还会成为扩大财产和收入差距的不公平因素。

那么，我们能否在农民自主城镇化的基础上，像一些人包括天则所课题组建议的那样，用税收去调节这种分配不公呢？问题在于税收调节的有效性与税率高低及税收标的物的透明度高度相关。土地改变用途的最高增值往往可达几倍几十倍，边际税率低了，达不到调节作用；边际税率很高，征税成本会直线上升而效率很低。如我国台湾曾在1954年按照孙中山（楼盘）“平均地权”“涨价归公”的思想，推出《都市平均地权条例》，既在城市规划区内限制每户持有土地上限，又对土地涨价实行高额累进土地增值税，土地增值3倍以上，税率即达90% ，4倍以上税率为100%。由于阻力和摩擦很大，效果存疑，上世纪60年代后期就开始逐步降低，到1977年城市化完成大半后最高边际税率就降到60%，即调到与我们今天的土地增值税率相当的水平。而我们自己的经验更说明，尽管只是面对为数有限的开发商，还不是面对广大农民，60%的土地增值税也是基本上征不来的，纳税人会想出种种办法规避隐藏，政府也投鼠忌器，结果只按销售额百分之几预征了事。这是为什么东亚包括后来我国台湾更成功的经验，都是主要用实物即土地比例征收来替代货币税收的原因。

“农民自主城镇化”口号的另一吊诡之处是这里农民的含义。就如这个农民并非全体而只是城郊农民一样，这个农民其实也并非是农户。因为与一些人设想的农民自主城镇化会强化农民个人和农户的作用不同，我们看到被推荐的华西村、郑各庄等农民自主城镇化的典型全都大大强化了集体组织和村干部的作用。其原因也很简单，农民自主城镇化不可能以农户为单位进行。因为规划中任何一个项目如住宅区、商务中心、绿化带或车站、桥梁等公共工程，都不是单户农民能够处理的，而需要很多户常常是跨组跨村农民的共同协调。让正好落在商住规划区的农户发财，让处于公益用地的农户自认倒霉显然是行不通的，因此这就需要在全村乃至更大范围内统筹成本和收益。这种情况下，靠所有这些农户之间交叉和相互依赖的市场谈判去满足规划要求和完成利益分割，并同时达到市场出清的交易成本就太高了。这时民主或集权的集体决策的优越性就会显露出来，从而会大大强化乡村干部、现集体经济组织乃至强势家族的作用，而根本不可能是一些人浪漫设想地通过确权颁证、产权明晰，每户农民就可以“自主城镇化”。