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再论土改：农民能否在自己土地上自主城镇化？

扫描到手机地产声音来源：上海证券报发布日期：2014-05-20 06:30 字号：T|T

摘要：如果农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励，那规划事实上就会不复存在，从而出现公地悲剧。因此，所谓自主城镇化不存在，只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。

■ 城镇化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地农民的收益（他们合法权益当然应当受到保护），而是如何保障占总人口比例更大得多的进城农民和其他移居就业者的安居权利。

■ 借鉴东亚模式成功现代化城市化的经验，中国城镇化用地制度改革最需要的并非是从政府尽揽卖地收入的这一极端，走到城郊农民和开发商坐享土地收益的另一极端，而是要以低成本安置移居就业人口为重心，实行用地成本公开透明、财务平衡的新体制，使政府既从债务泥潭也从利益纠葛中解脱出来。

■ 如果农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励，那规划事实上就会不复存在，从而出现公地悲剧。因此，所谓自主城镇化不存在，只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。

什么是我国城镇化用地制度的主要问题

这些年来我国城镇化扩张、土地改变用途和规划走的是政府主导的土地财政道路，即政府统一向农民征地和在城市收储工业企业土地，然后用土地质押贷款并推出商住用地拍卖，获取资金用以城市建设和补贴工业用地推动招商引资等。这种土地财政模式在长期内被认为是低成本推进工业化城镇化的有效途径，因而成为城镇化用地的主导形式。近年来，随着农民权益诉求上升、社会舆论支持、征地摩擦冲突不断，各地政府为了维稳被迫不断提高征地补偿。这样，越来越大的建设摊子和攀升的土地补偿成本使一些地方政府陷入了严重的债务危机。同时，依靠卖地和土地抵押的发展模式使地方政府不断加深了对高地价从而高房价的依赖，房地产市场在一定程度上绑架了国民经济和宏观经济政策，孕育着中国经济和金融不断增大的风险。

对于现行土地财政模式，应当说社会各界虽出发点各异但普遍持强烈的批评态度。主流的意见认为，土地财政的主要问题是政府垄断了土地供应，并拿走了土地增值收益的大头，对失地农民利益保护严重不足。因此改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，让农民成为受益主体和市场决定土地供应。政府至多是做好规划并监督执行就行了。这个意见迄今并没有被政府接受，应当说首先是经济原因。因为如果政府放弃土地收入，还要再花大钱进行公益土地征收，投巨资搞基础设施建设，那政府的财政缺口和负担就更会成天文数字。这靠今后新增税收来弥补并不现实，靠政府更多发债也只会拖延而不是解决问题。不过，政府尽管可以顶住批评，坚守土地财政，然而在商住用地公开拍卖收取的土地出让金与征地成本存在巨大差额的情况下（这被形象地描绘为“拉走一头牛，补农民一只鸡”），土地财政的实行不能不遭遇极大阻力和冲突，从而迫使政策在社会普遍的道义谴责中不断退却和让步。这次十八届三中全会的决定在这方面的主要内容，就是增加失地农民补偿和通过允许集体经营性建设用地入市来缩小征地范围。显然，增加征地补偿的成本支出和缩小征地范围减少收入，会从收支两方面进一步增加地方政府的财政负担压力。这固然体现了中央政府改革的决心，但在土地财政基本维持的大格局下，可以预见它既不能真正解决征地过程中的利益冲突与房地产市场对政策的绑架，也不能消除各方面的批评，还缩小了我们处理人口城市化各种更大问题的政策选择空间。

那么，为什么政府在土地财政问题上陷入了四面楚歌、进退两难的尴尬境地？特别是如果政府确实在拍卖土地上赚了大钱，为什么各地政府又都普遍陷入了严重的债务危机？政府后撤、农民自主是城市化用地的成功道路吗？要回答这些问题，首先要搞清我国城镇化用地制度的主要问题究竟是什么。