中央政府欲从背书各级政府债务的无限责任中抽离出来首先需要合理划分各级政府的事权。近日国研中心公布的383方案建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权，以事权合理划分重新确定财力配置。

在地方政府的收支体系中，科教文卫、公共事务等经常性支出占据了地方财政支出的大部，基础设施建设等资本性支出主要来源于土地出让金。地方政府甚至形成了以土地出让金收入作为偿债来源的负债体系，对土地财政依赖严重。

审计署披露，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺以土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.54万亿，这一数额占到当年地方土地出让金的四分之三。

与此同时，中央政府要求地方政府从土地出让收益中分别按10%的比例提取农田水利建设基金、保障房建设资金、教育资金。土地出让收益的强制使用也在削弱了地方政府的

偿债能力，地方政府土地财政的腾挪空间越来越窄。

“土地出让收入随着经济形势及地产调控波动较大，很不稳定，而债务支出是刚性的，地方政府土地收益偿债不可持续，后土地财政时代必须加强地方税体系建设。”张平说。

前述383方案同时指出，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度，以摆脱地方对土地财政的依赖。学界认为应构建房产税和消费税为主的地方税种。

而在中西部地区，即使增加地方税种，也并不能迅速增加地方财政收入。重庆开征房产税后一年仅增收一亿，地方财政支出还有赖于中央的转移支付。

“合并、减少专项转移支付、增加一般性转移支付是一个大的趋势。”赵全厚说。

数据显示，中央对地方的一般转移支付在2011年首度超过专项转移支付，占比不断扩大。今年中央财政预算安排的一般转移支付资金为2.45万亿，占比为56%。

今年3月，新一轮的机构改革方案要求继续增加一般转移支付的规模和比例，下放一批专项转移支付项目，即地方政府可以自主决定如何花钱，有更大的自主裁量权。

有限政府的债务承载力

接近审计署京津冀特派办的人士告诉记者，该办拟向审计署上报的材料不仅包括具体债务数据，还包括数据分析，形成一个地方债务专题报告：涵盖政府债务基本情况、债务增长的原因、如何认识债务风险及具体政策建议。

在解决地方债的诸多建议之中，“开前门，堵后门”成为共识。所谓的开前门即是以市场化的方式融资，如IPO、城投债、市政债等，杜绝目前不透明的融资体系。

城投公司在上世纪90年代出现一波直接上市潮，2008年前后形成以云南城投、城投控股为代表的借壳上市潮，但是这在资本市场并不多见。这些上市城投公司的主营业务大都是准公益业务，如管道、自来水、土地开发及附属市政基础设施建设，这类公司大多涉足房地产业务。

和其他上市公司一样，城投公司IPO必须主营业务突出并且具备盈利能力。而眼下城投公司的业务繁杂且盈利能力不强，IPO之路或许可望而不可及。

深圳某大型券商研究员向本报记者表示：“银行和地方政府有千丝万缕的关系，中央政府对地方政府从银行融资非常谨慎，未来的融资方向是地方政府融资去银行化，表外融资也会规范，更多的可能是通过直接渠道融资，市政债和城投债都有可能是未来发展的重点方向。”

众所周知，城投债背后所代表的是政府信用。评级机构在对城投债评级时，不仅披露融资平台的财务数据，还披露当地政府的财政收支情况，但无法获得当地资产负债表相关数据。虽如此，以政府信用为后盾的城投债信用等级大多在AA-以上。在投资者看来，城投债要么没风险，要么系统性风险，与市政债无异。

市场人士认为，在政府资产负债表出炉及有限责任政府的基础上，应允许地方政府在金融市场上发行市政债。如是，地方政府将为其道德风险埋单，地方政府破产亦成为可能。

在央行行长周小川看来，地方债应主要出售给当地居民。因为当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。

目前，上海、浙江等6省市已经开展自行发债试点，额度由289亿增至700亿。虽然数额不大，但这被市场解读为为市政债的发行探路。

“开前门”之后，地方政府自会远离高成本的影子银行。“堵后门”应为对土地融资的规范。

今年7月，财政部会同国土部下发《关于核定土地储备融资规模等问题的意见》，明确土地储备机构年度可融资规模的计算方式。此后，湖南、江苏、新疆三省区相继下发相关文件，其中江苏的措施于10月1日率先生效。

“这份文件对土地出让市场影响不大，土地出让受建设用地指标限制，文件更多的控制地方政府土地储备计划，防范土地储备机构过度融资或向平台注入储备土地抵押融资的财政风险。”国内某大型房地产商宏观研究员对本报记者表示。