三中全会将推动更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，由此政府角色快速转轨在所难免。我们认为，兑现“全面深化改革”，既要扭转政府信用领域的“无限责任”，又要扩容其“公共供给”职能。这背后隐藏着一组资产负债表。它要求主政者瞻前顾后，着眼发展又考虑存量，避免单边负债拉动。刺激过后政府信用的“去影子化”尤为艰难，但中国式方案可能又埋藏于此。目前分条线管理的财政、国资、社保和其他政府基金结构内部，其实有着流通互惠的可能性。在透明预算基础上做实“全民账户”，可能是稳定中长线预期可以尝试的制度安排。

7月中旬，一向沉稳的国务院参事夏斌突然严厉地说发出警告，各界都相信中央会为政府投融资平台兜底，市场上的道德风险已经酿成经济危机。与此同时，一项针对五级政府债务审计的行动正在酝酿。

中共十八大之后，中国领导人将经济增长寄希望于城镇化和简政放权带来的“改革红利”。但是，地方政府的资产负债表隐忧却如影随形。因为融资平台调动着地方资金，地方债务亦牵动中央财政货币政策，“无限责任”有可能向宏观政策决策层传导。由此，远端“红利”是稳定政府、企业和家庭部门的信号，但近期不断增长的利息性开支，则可能造成信用市场危如累卵。

政府性债务总量和结构，已然是再改革的政策基准线。今年7月中旬，国务院开始在地方紧急启动历史上首次五级政府债务审计。审计工作方案要求在10月中旬将结果上报中央。这一时点之后，高层在多个场合表态：“地方债风险可控，中国政府有能力解决地方债问题。”

外界不乏认为这只是“外交辞令”的判断。本报记者在相关系统采访显示，这一表态并不仅仅是对债务规模的判定，而是在2010年治理融资平台开始的各类试点运行多年后，下一步监管梳理地方债的系统化体制已具备垂直和横向量化监督评级的雏形。但是，这些新监管工具在立法行政部门之间的权力设定，则迟迟没有明确。因此，在诸多试点地区，其仍仅仅是条线部门的工作内容，而非影响政府信用市场的重要指标。

“影子政府信用”？

由于我国《预算法》的先天约束，地方政府无法举借债务，转而通过设立融资平台举债。融资平台所举借的债务占到政府性债务的一半，其也成为重点监控对象。

平台债务的膨胀可能始于2008年四万亿刺激计划。数据显示，2009年末地方政府融资平台的贷款余额为7.38万亿，同比增长高达70.4%，偿债风险日益加大。

次年，国务院下发《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号），指出要加强对融资平台的信贷管理。银监会此后历年都下发关于融资平台贷款管理文件，总方针是“降旧控新”。发改委亦连年发文强化对城投公司的发债管理。

两部门的管制遏制了平台融资的过快增长，但是除了平台贷款余额在2012年四季度小幅回落之外，融资数额总体上还是呈上涨趋势。

在监管标准日益严苛的情况下，部分资产质量较差、盈利能力较低的区县平台开辟新的资金来源渠道。2012年信托资金成为平台主要的资金来源，财政担保等违规方式屡屡见诸信托产品推介材料。这种融资方式为监管部门察觉并被463号文所叫停。

这一年，恰值监管机构放松管制，券商、基金子公司、保险资管崛起。在政信信托受阻后，三类机构频频输血融资平台，财政兜底违规之风再现。据渣打银行测算，放松监管后的数月间三机构投向融资平台的资金迅速飙至万亿。

这是一个击鼓传花的过程，融资平台从银行贷款困难了，于是借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理财计划等方式延续资金供给。渠道控制已然失效：地方债不降反增，融资成本高企，风险加剧。

各类资管产品的创新也围绕政府和银行展开。北京资管行业人士对本报记者坦言：“不和地方政府做生意，和谁做？”前述四类产品大多充当银行理财产品的通道，相互之间风险渗透的信用链条业已形成，构成了以政府为主的中国特色的影子银行体系。

但是，目前监管层对各机构的净资本要求各异，对各理财产品的监管不一，如基金子公司专项资产管理计划频频出现违规担保的情况。这还有待监管层出台券商等机构对平台的贷款新规，防范风险扩散和监管套利。

除融资平台之外，政府部门、事业单位和其他单位举借的债务占据了政府性债务的半壁河山，这些单位的债务为舆论和监管层所忽视。审计署今年6月的抽样审计报告显示，其他单位的债务余额增长高达32%，远高于融资平台的债务增速，是为“新举债主体”。

谁负责动态监管？

对于19号文的出台背景，财科所金融研究室主任赵全厚说：“原本国务院准备出台一个关于地方政府性债务管理的办法，但是与会专家对政府性债务的定义都无法达成一致，最后的通知只是将办法中的一个附件（关于融资平台管理的文件，即19号文）下发。”

虽然办法并未下发，但回头来看，中央对地方债监管的顶层设计已然形成：2010年中央政府提出了管控地方债的长效机制，甚至将地方党政领导人的考核都纳入到债务管理体系之中。