未来20年将是我国城镇化进程的关键阶段。城镇化作用根本不仅在于扩大内需，更在于通过城镇化的规模经济效益，以及城市分工协作带来要素集聚效率的提高。改革开放三十多年，中国保持了持续快速的城镇化进程，中国城镇化水平由1978 年的17.9%提高至2012年的52.57%，平均每年大约提高1个百分点。

然而，回顾中国城镇化历程，支撑中国城镇化进程的主要是工业化，但工业化之所以能如此迅猛推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资，但这两大因素在未来都会发生较大变化，城镇化战略到底还要靠什么动力实现持续发展将成为摆在我们面前的战略性议题。

我国正处于城镇化快速推进时期，与发达国家城镇化进程相比，我国仍存在着许多城镇化的困扰与发展困境：首先，经济发展模式粗放，产业结构效益和城镇化效率呈现“双低效”特征。当前我国产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低，而是由产业发展方式粗放和发展质量低下引发的相关问题。产业发展方式粗放主要表现为高投入、高消耗、高排放、不协调、低效率等方面，这些问题在我国各产业部门中都有不同程度的反映，而尤以重化工业部门更突出。

与此同时，我国城镇化模式也同样存在粗放问题，集中表现为土地城镇化远快于人口城镇化，“圈地”“造城”等现象相当普遍，导致产业结构效益与城镇化效率 “双低效”。

其次，城镇化布局和形态不尽合理，产业集聚和产业带动能力总体不强。

一方面，在进入工业化中期阶段以后，我国工业重型化趋势越来越明显。随着工业结构的重型化，工业资本密集程度快速提高，单位资本带动就业的能力快速下降。快速推进的重型工业化将会对农村剩余劳动力转移及第三产业和城镇化发展产生不利影响。

另一方面，资源要素过于集中于大城市和特大城市，城市建设过于注重规模扩张，人口和产业集聚能力并未相应提高，带动国民经济产业结构调整以及吸纳农村劳动力就业的能力不能得到充分释放。

再次， “半城镇化”社会代价过高，过度依赖 “人口红利”的城镇化难以为继。我国的“半城镇化”指的是两亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份转变，“半城镇化”严重影响了我国城镇化质量，城镇化发展潜力受到削弱。随着“人口红利”逐步衰减，“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益，过度依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。

最后，由政府主导、行政化推动，忽视产业基础对城镇化发展的内在支撑。发达市场经济国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响，而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划，这也是我国城镇化与发达国家最主要的区别。

反思中国城镇化模式的种种现实挑战，笔者认为，我们应在城镇化发展战略中进行战略创新和科学路径的顶层设计。

一是把发展城市群放在未来推进城镇化的首要和核心位置。城市群作为未来城镇发展和布局的主要形态，是由我国城镇发展现状决定的，也符合未来产业发展布局和区域分工的实际需要。

我们认为，未来的城镇化既不是简单侧重于发展大城市, 也不是侧重于“发展中小城市和小城镇，而是着力发展以大城市或特大城市为核心、中小城市错落式分布、兼顾城乡发展、兼顾产业合理布局、 保证高效通勤的城市群分布”。

要着力打造城市群和城市带，这种城镇化的空间组织形态由现代化的交通连接，在不降低大城市的规模经济和集聚效应的同时，又能够防止单个城市过度扩张带来的“城市病”； 相对集中的布局，还可避免分散型城镇化带来的土地浪费，确保粮食安全, 保护土地和生态环境；中心城市以外的城市和小城镇，作为产业支持中心或配套服务中心，提高区域内产业集聚能力。

二是围绕城镇功能创新，进一步提高基础设施规划水平。加大投入力度，不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、信息、公交、园林绿化、污水处理、垃圾处理及防灾等基础设施。大力推进以高速公路、铁路、机场、港口、水利为重点的新一轮基础设施建设，突出综合交通大通道、大枢纽建设和铁路网建设，完善连接各中心城市和经济密集地区的便捷、安全、高效综合交通网络体系，提高高速公路联网通达水平，提升航道承载能力和运输效率。

三是要充分考虑地区差异, 发挥区域比较优势, 形成错位发展。从区域特征看，东部沿海区域已步入工业化中后期， 资源供给已现紧张局面，劳动力等生产要素成本显著提高。

因此，东部地区的城市群发展应当侧重于健全已有大城市的功能，大力发展周边中小城市和小城镇规模，完善卫星城市的配套服务功能，促进制造业转型升级， 努力发展高附加值产业和高端服务业，推进产业结构向产业链和价值链的高端攀升。

比较而言，中西部地区城市群发展则应当注重优先发展中心大城市，利用自身成本优势，努力培育制造业竞争力，承接东部沿海地区产业转移，通过创造全球产业分工新机遇，提高中西部和内陆地区城镇化水平。