“强制拆除”之理解

记者：如何理解把握城乡规划法中有关授权性规定？

负责人：城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条。该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解该规定的要旨在于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。

该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。此处的“有关部门”实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施；此处的“责成”程序实践中也各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定，等等。目前，对上述问题的各种规范欠缺，操作不统一，情况较为复杂，影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受理和审查。但可以肯定的是，城乡规划法规定的“强制拆除”在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。

《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。

“违法强拆”之救济

记者：行政机关如果因拆违侵害公民、法人和其他组织合法权益，人民法院能够提供哪些司法保护与救济？

负责人：概括地讲，人民法院对拆违涉及的行政侵权可以在三个环节发挥司法保护作用。

第一个环节，行政机关以当事人违反城乡规划法为由作出责令停止建设、限期改正、限期拆除等决定后，当事人有权向人民法院提起行政诉讼。被告通常是作出上述决定的市、县人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府。人民法院对上述决定进行合法性审查，对违法情形可以作出撤销上述决定或确认违法、要求限期重作等判决。司法审查中认定无证建筑、临时建筑是否构成违法建筑时，要综合考虑有无非因当事人一方过错的行政因素、历史因素、实际建设和使用状况等作出全面审查，不能简单一判了之。

第二个环节，在限期改正、限期拆除等决定后作出后，强制拆除活动进行前，行政机关如果依照行政强制法作出强制执行决定，当事人有权提起行政诉讼。拆违领域的行政强制执行存在城乡规划法第六十八条规定的县级以上人民政府“责成”等程序以及行政强制法第二十五条、第三十七条规定的催告、作出强制执行决定等程序，相关的配套性规定目前尚不健全，司法实践中应注意把握的标准是，如果县级以上人民政府以自己名义作出的“责成”行为直接产生外化效果（如作出“责成决定书”、“强制执行决定书”等直接通知当事人），当事人可以县级以上人民政府为被告提起行政诉讼；如果强制执行决定是由被责成的部门作出的，则当事人可以该部门以及作出责成行为的县级以上政府为共同被告。人民法院审查重点在于判断强制执行决定的定性及程序的合法性，如是否符合违法建筑构成及是否按要求经过法定的责成、催告程序等，人民法院根据审查情况作出相应的裁判。

第三个环节，当事人针对行政机关实施的强制拆除行为本身也可以依法提起诉讼。行政强制法第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”强制拆除行为作为一种行政行为具有可诉性，即使对违法建筑物、设施、构筑物等的行政处罚决定和强制执行决定本身合法有效，也可能存在实施主体不适格，执行对象错误，擅自扩大执行范围，没有采取适当的动产登记、封存、保管等措施，造成被执行人或其他人合法财产损失，以及违反行政强制法第四十三条规定在夜间或法定节假日实施，或者对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式实施等情形，当事人对此可依法提起行政诉讼或行政赔偿诉讼。需加说明的是，这一环节中当事人原则上只能针对行政强制执行行为本身的合法性提起诉讼，人民法院一般不对原具体行政行为的合法性进行审查。通常，直接实施的行政机关或者以自身名义委托他人实施的行政机关是被告，人民法院对违法的行政行为可以作出确认违法判决或者行政赔偿判决等。

人民法院应当在上述三个环节切实加大司法审查力度，充分发挥司法审判职能，在城乡建设规划领域起到对公民、法人和其他组织合法权益的司法保护作用。最后强调的是，作出《批复》是为了释明法律规定的本身涵义，要避免实践中一些认为法院意在单纯减轻受案压力，甚至推卸司法职责的误解。《批复》的出台，更加有利于规范行政强制执行行为，明确司法监督、救济环节与职责，切实体现司法监督的过程性、事后性和中立性。地方各级人民法院要坚决排除各种不当干预，依法独立公正行使审判权，公正审理相关行政诉讼案件，及时清理已受理的相关非诉行政执行案件，切实保障人民群众合法权益。同时，认真总结在相关案件审理中的好经验好做法，不断发现新情况新问题，及时逐级向上级人民法院反映。

最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复

法释〔2013〕5号

北京市高级人民法院：

根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。