正如履政一年来的一贯风格，2014年的政府工作报告中对“房地产调控”着墨甚少，相关的论述均在“完善住房保障机制”中心句之下进行阐述。这再次说明，新一届政府已经将房地产调控的重心放在保障房建设上。然而什么住房才算是保障性住房？这一问题如果讲不清楚，则会给地方政府的“阴奉阳违”创造条件。特别地，笔者认为，不能用“棚户区改造”来顶保障房的缺。

所谓保障房，全称是保障性住房，此用词现在越来越多的出现在新闻媒体与社会人群之中。但什么是保障性住房却各有不同的理解。根据一般的说法，保障房可以分为几类：一类为棚户区改造和拆迁；一类为可销售的经济适用住房、两限房；一类为租赁房，如廉租房、公租房。然而，各地政府列入保障房的范围与定义不同，最多的地区有八到十种，如享受经济适用住房政策的住房、单位自建和租赁房、定向安置拆迁房、农村上楼以及其他。保障房是个筐，什么都往里装，而这会导致一些地方政府钻中央政策的空子。

例如，2010年房地产调控史上具有标志性意义的国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）文件当中，要求“确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务”。换言之，那时候，棚户区改造房和保障性住房还是并列的概念。然而，在随后的实践中，人们往往将2010年的保障房任务理解为总量580万套，相应地，2011年的保障房任务为总量1000万套，“十二五”期间的保障房任务为总量3600万套，而不怎么区分这些保障房总量到底是由哪些类别构成。

如今“棚户区改造”在“保障房”中的比例越来越高。2014年的政府工作报告中表示在2014年建设保障性住房700万套，其中各类棚户区就占470万套，占比三分之二。这实际上跟本届政府对棚户区改造的情有独钟有关。2013年6月26日召开的国务院常务会议，就专门研究部署了棚户区改造工作，之后又高规格发文（“国发2013年第25号文”，大部分的房地产调控政策都是“国办发”），决定今后5年改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户

考虑到棚户区居民极端恶劣的居住条件，政府决心改造棚户区，改善居民居住条件，当然是得民心的一项工作。然而，不能将棚户区的改造拔得太高，特别是不能让它顶了保障房的缺口。因为棚户区改造不仅是对棚户区居民是件好事，对于为完成中央下达的保障房建设任务而抓狂的地方政府而言，更是好事一桩。

虽然新建的廉租房、公共租赁房和棚户区改造房等都被列入“保障房”,然而其意义却有很大的不同。对于整个房地产市场供给来讲，只有新建的廉租房、公共租赁房等“增量”保障房才能算作整个住房市场的新增供给，而棚户区改造房，涉及到了“一增一减”，对住房市场的供给没有什么实质性的增加。其实，与之相类似的是，一些地区用在建的教师宿舍、企业员工宿舍等作为保障房，这也是偷换概念，耍政策的花招，因为这只不过是将其他类型的住房新增供给从统计上变成了保障房新增供给，对住房市场的总供给没有影响。

而从总需求来讲，由于棚户区改造涉及到了“一增一减”，对减缓住房市场的需求压力作用也要大打折扣。并且，由于动迁安置地区往往是异地安置的原因，棚户区居民一旦被拆迁，住房条件都会有大的飞跃。很多棚户区居民往往是动迁前是被保障的对象，而动迁后就成了坐拥一套甚至数套“豪宅”的包租婆。这跟保障房保障居民基本居住需要的本意其实还是有很大差别的。

对地方政府而言，不同的保障房意义更为不同。新建的廉租房、公租房等保障房是一项纯粹的财政负担，地方政府自然扭扭捏捏，不大情愿。然而，棚户区改造就不同了，尽管国家对棚户区有严格界定，然而地方政府可以将棚户区改造“理解”为一个大概念，各种项目都可以望上靠。特别是一些地区的所谓“棚户区”，还可能位于较为中心的市区，政府通过大规模的棚户区改造，用相对偏远的保障房“赎买”中心城区土地，并纳入土地储备，从而形成新的土地财政来源。这对地方政府显然有很大的吸引力，这也是为何各地的棚户区改造房在保障房总量计划当中一般能占到三分之一到一半的比例。部分城市这一比例甚至更高，例如，2011年，哈尔滨市主城区保障房建设计划为4.65万套，其中约81.3%通过棚户区改造而得。预料未来棚户区改造房在保障性住房中的占比会继续上升。

这种棚户区改造被土地财政绑架的路数实际上还是一种“经营城市”的思路——通过中心城区大规模的“棚户区改造”，将优质地块以市政储备用地、绿地、广场等名目纳入政府土地储备，把老城区的居民大量迁到城市新区。这样，一方面政府能获得中心城区优质商业和住宅地块的高收益；另一方面将老城区人口疏散到新区，还能达到解决新区人气不足的问题。而新区的基础配套、人气聚集之后，周边土地又会升值。

因此，棚户区改造固然可以改善困难群众居住条件，推进新型城镇化建设，也可以拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，等等。然而，保障房建设，事关数千万低收入家庭的基本住房问题，且在过去的十余年里欠账甚多，因此需要各级政府下大力气来完成，不能有半点马虎和折扣，否则过多的居民被硬推到其根本无力负担的商品房市场当中，必然激化社会矛盾，影响社会和谐。我国各地区、各城市发展水平千差万别，应该允许各地因地制宜完成保障房建设任务。但是，如果利用偷换概念的伎俩，搞“上有政策，下有对策”的概念游戏，用棚户区改造房顶了廉租房、公租房等其他类型的保障房的缺口，那么住房市场当中存在的顽疾将仍然难以根除。