备受关注的土地制度改革，在刚刚公布的中央一号文件中政策更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。

事实上，一号文已连续11年聚焦“三农”问题，但赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，这却是首次。

“农民通过农村土地的转让承包获得租金，是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也不会改变集体所有制，这种探索是可行的。”22日国新办新闻发布会上中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说。

但国家发改委城镇发展中心研究员杨禹认为，这场改革在短期内并不轻松。因为土地改革方向虽然有了，但具体尺度很难拿捏，大量农民离开了土地进到城里，而农村又缺少有职业能力的新型农民。

“在土地改革的声音响起的同时，原有的土地政策不仅要贯彻，甚至可能还要强化。”有受访专家认为，这轮土改总体上仍比较稳健。

放活土地经营权

“建立城乡统一的建设用地市场，选择若干地方试点。”十八届三中全会《决定》的表述落实到今年的一号文件上即为，在农村土地承包经营权上，提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。

事实上，今年多地“两会”的政府工作报告中均提到了新土改的相关内容。其中，北京市提出，要加快构建新型农业经营体系，鼓励承包土地经营权向新型经营主体流转，推进农用地承包经营权、集体建设用地使用权确权颁证；山东省也提出，“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，实现农民土地承包权和经营权分置并行。继续扩大农村土地承包经营权确权登记颁证试点，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

而上述省份提出的试点改革措施，共同指向农地作价入股、土地确权登记、建立城乡统一的建设用地市场等内容。毫无疑问，一场自上而下的土地改革将在今年展开。

“国土部正在酝酿多项土地改革的政策，为今后的土地改革提供政策上的支持。”20日，一位国土部的内部人士告诉本报记者，土地改革必须要按中央的统一部署推进。

不单国土部，最近农业部部长韩长赋接受包括本报在内的记者采访时表示，三中全会《决定》推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标。

“以上表述仅仅是未来的方向，目前全国仅有少数几个地方开始试点，在全国推广还要等很长时间。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示。

谋定而后动

中央鼓励土地改革，鼓励企业涉足农业，但这并非易事。

不少人希望土地改革的范围大一些、步子快一些，但中国土地学会副会长黄小虎却对本报记者表示，从中央到几个部委的表态看，土改的基调是以稳健为主，且需谋定而后动。

在各地土地流转的热潮中，较为一致的观点是，要警惕农民权益边缘化，要切实做到土地制度改革“谋定而后动”。

提及土地改革，陈锡文22日再次强调，“土地制度怎么改，都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。”而这一观点，陈锡文前不久在清华大学三农论坛上有过类似的表述。当时他称，国家主席习近平对于土地制度改革的态度十分慎重，指出要“谋定而后动”，就是不论怎么改，都要坚持上述“四个不能”。

“要守住底线，试点先行。”在2014年全国国土工作会议上国土部部长姜大明也表示，土地制度改革事关重大，是改革的难点之一，涉及的主体和利益关系十分复杂，因此必须审慎稳妥推进。

而韩长赋此前也表示，三中全会《决定》推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，但决不是鼓励去农村圈地修房。“允许入市的只是农村集体经营性建设用地，而且要在符合规划和用途管制的情况下才可以出让、租赁、入股，不是所有的农村建设用地都可以自由入市。”韩长赋说。

因此，允许农村集体经营性建设用地入市，要把握好三个限定词，就是“经营性”、“符合规划”和“用途管制”。农业部政法司司长张红宇表示，上述权利针对的是承包地的经营权。他称，中国农村土地制度未来的发展方向应是—构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。

“这些政策都必须从农村承包地确地确权确股着手。”中国社会科学院农村发展研究所教授党国英表示，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。

陈锡文认为，征地制度改革最大的问题卡在“修法”上，很多地方所做的改革，实际上是“违法”的，因此目前亟须修改《土地管理法》等相关法条。姜大明也曾表态，征地制度改革一些理论和实践上的问题还没有搞清，比如缩小征地范围就必须界定好“公共利益”。

“一号文件提出推动修订相关法律法规，当务之急包括修改农村土地承包法、物权法等。”北京大学法学院教授刘剑文告诉记者，这些问题涉及产权制度改革，应坚持顶层设计、长远立法与试点结合。“征地制度改革面临地方政府的阻力，在地方债高企、分税制改革尚未全面启动的前提下，要想让地方政府摆脱土地财政，让农民分到更多的土地增值收益谈何容易。”刘剑文说。