石家庄置家网

地方试点自行发债成功关键是摆脱土地财政依赖

扫描到手机地产声音来源：中国建设报发布日期：2014-06-04 14:37 字号：T|T

摘要：所有的改革都应先从打破路径依赖开始，如何真正摆脱对土地财政的过度依赖，是此次地方政府试点自行发债还债能否健康走好的关键。

所有的改革都应先从打破路径依赖开始，如何真正摆脱对土地财政的过度依赖，是此次地方政府试点自行发债还债能否健康走好的关键。

财政部前不久发布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》明确：上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。长期以来，地方政府一直不允许自行发债。此次试点，一方面显示地方政府自行发债有了政策面的新突破，另一方面也不失为《预算法》修订前的权宜之计。

地方政府自主发债，在世界很多国家都成惯例，甚至被视为地方政府的一项财权，或地方自治范围内的一项基本权利。地方政府自主发债的好处显而易见：可以促进地方政府的透明度，特别是财政预决算的公开，还可以丰富资本市场，更好地“让市场在资源配置中起决定性作用”。然而，人们对地方政府自主发债最大的担忧，还是风险控制问题，解决靠什么来还债的问题成为关键。正因为如此，我国目前试点的是自行发债，而不是自主发债。

理论上讲，政府的债，要靠政府的收入来还。而目前，我国地方政府财政收入的最大问题，是过度依赖土地财政。一方面，由于过去我国地方政府不能自行发债，政府融资平台上的债务不得不以土地来担保，造成土地财政依赖像雪球一样越滚越大；另一方面，在地方政府没有彻底解决土地财政依赖问题之前，开闸自行发债，究竟是否能帮助地方政府真正摆脱对土地财政的依赖，还有待观察。

地方政府自行发债试点，必须正视两个重要背景。首先，目前我国很多地方政府债台高筑，而且多承诺以土地收入来偿还。2013年6月，审计署公布的地方政府债务的规模，高达17.9万亿元，比两年前增加了7.2万亿元，增幅达67%，扩张速度惊人。更重要的是，目前已经进入集中偿还期。而近期，受到房地产市场波动的影响，地价水平有所回落，地方政府卖地收入受到较大影响，导致资金压力不断升级。地方债的开闸，无疑是解决地方债务危机的“一方良药”，最直接的好处就是有助于缓冲地方融资平台的资金压力。

其次，地方政府财政收入结构失衡的问题由来已久，而且目前还没有看到好转的迹象。2013年，全国土地出让收入再度超过3万亿元，并创下历史新高。土地出让收入占本级地方财政收入的比例，平均在5成左右，有的甚至高达7成。地方财政失衡的问题，在短期内恐怕难以扭转，而目前地方实体经济增长乏力，更增加了终结土地财政依赖的难度。

从理论上说，地方政府自行发债，是让政府的举债行为真正置于资本市场的监督之下，能否得到公众的购买，将由市场说了算。但考虑到我国公众投资理财心态的不成熟，特别是我国“大政府、小市场”还没根本改观的情况下，公众会继续高估“被政府操控的市场”的价值；尤其是我国资本市场的不成熟，政府透明度不高、市场化评级机构不发达，地方政府自行发债能否倒逼地方政府着眼长远、提高资金运营效率，恐怕还是个未知数。

地方自行发债，能否成为一剂良药，能否帮助地方政府摆脱土地财政的依赖，实际上取决于两个方面。一个方面，取决于地方债的用途本身，如果继续“唯GDP”追求城市建设“大跃进”的短期行为、形象工程、政绩工程，地方自行发债就可能进一步加剧地方政府的土地财政依赖；如果地方债着眼于扶持地方实体经济的发展，则可能起到帮助改善地方政府财政收入结构失衡的问题。然而，扶持地方实体经济发展，可能不是立即见效的，而目前试点的地方自行发债，还只是3年期和5年期的短期债券，这无疑是一个令人担忧的问题。

另一方面，地方土地财政依赖问题的产生和加剧，与地方政府财权与事权的不匹配，以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄、地方政府长期面对资金缺口，有着很大的关系。因此，解决地方土地财政依赖问题的根本举措，还在于进一步完善目前的分税制财税体制，明确中央与地方以及地方各级政府间事权与财权，并真正建立稳定的地方税体系，增加地方政府财力。

这方面，虽然国家已经开始努力了，但还有很远的路要走。若如此，地方自行发债，将为构建地方政府财力保障机制的改革赢得了时间和空间。不过，在允许地方自行发债之后，要开好“前门”，也要管好“后门”，处理存量债务、修改《预算法》、为地方政府自主发债专门立法、建立充分的信息披露制度、完善的地方债务风险预警机制、构建政府负债问责制度等等，都是应有之义。

责任编辑：张燕凯关键字：地方政府土地土地市场土地财政